以税法推动污染环保整治

近期，财政部、环保部、国家税务总局三部门联合下发通知，要求各地全面做好环境保护税法实施准备工作，意味着环境保护税征管准备工作全面启动。

《中华人民共和国环境保护税法》于去年12月在第十二届全国人大常务委员会第二十五次会议审议通过，将于2018年1月1日起正式实施。这是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法，从长远来看，环保税对于环境治理肯定有很大意义，不过未来需要逐步提升税率。

环保“费”改“税”

环境保护税法的总体思路是由“费”改“税”，即按照“税负平移”原则，实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。环境保护税法的出台，意味着传统的排污收费制度，在实施近39年之后将退出历史舞台。

排污收费制度是中国最早制定并实施的三项环境政策之一,1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》正式确立了排污费制度,2003年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费的征收、使用管理作了规定。排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用,但存在征收标准低、执法刚性不足、行政干预等问题。

环境保护税法在纳税人、征收对象等方面都与现行排污费制度相衔接。环保税法明确规定纳税人为直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。环保税的税目根据现行排污收费项目来设置，包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，计税依据也沿用排污费计费办法，按污染物排放量折合的污染当量数。环保税的计税标准是以现行排污费收费标准作为环保税的税额下限，同时增加了上限：大气污染物税额为每污染当量1.2-12元；水污染物税额为每污染当量1.4-14元；固体废物按不同种类,税额为每吨5-1000元；噪声按超标分贝数,税额为每月350-11200元。

在奖励机制方面，环保税在现行排污费制度的基础上进行了改进。现行排污费制度只有一档减排税收减免：纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准百分之五十的，减半征收环保税。环保税增设了一档税收减免：纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环保税。

随着收费与征税两套制度的转换，直接涉及的税务和环保两部门如何做好协调是外界关注的焦点。在排污收费制度中，排污费由环保部门“自收自支”，而环保税的征收部门改为税务机关，环保部门则配合对污染物的监测管理。环境保护税法中规定环保部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。

“环境保护税作为新税种，以污染排放量为计税依据，专业性强、监督检测困难，缺少可借鉴的征管经验，传统手段难以满足征管需要。”税务总局财产和行为税司有关负责人介绍，环境保护税从征管准备到实施征收，都需要各地财政、环保、税务部门密切合作，实现信息共享，加强征管互助。

此次三部门联合下发的通知明确了环境保护税开征前各地需做的各项准备工作，要求加强组织领导，建立地方人民政府领导下的多部门协作工作机制，形成各司其职、齐抓共管的良好局面，确保环境保护税开征工作顺利启动、平稳推进。

通知还要求各地落实税法授权事项，确定本地区应税大气污染物和水污染物具体适用税额，以及应税污染物排放量抽样测算和核定征收方法。各级环保部门和税务部门要及时交接档案资料，实现税务、环保部门涉税信息数据交换共享；税务部门要全面摸清本地区税源情况，掌握税源底数，抓紧建立基础税源数据库。

环保不能止于环保税

环保税法的出台，显示出我国政府希望更多运用对接市场机制的手段来解决环境问题的决心，也是一种制度机制上的创新。

财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾指出，《环境保护税法》的出台，在我国极大地提高了环境税费的法律地位，比原来以行政规章支撑的排污费有着更高的法律效力等级，是以法律形式确定“污染者付费”的原则。而且由税务部门而不仅是环保部门征收，会加大征收力度，提高环境税收征收的规范性和透明度，更有利于按照机制设计意图向排放企业释放减排信号，促进绿色发展。

然而，贾康认为现在的环境保护税法设计尚嫌保守，因为受种种主客观条件限制，仅仅是总体平移了原排污费的负担，改革力度还显得不足。原排污费制度被“诟病”的原因之一就是征收标准偏低，甚至远低于排放企业的污染治理成本，结果是排放企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染。

全国工商联环境商会秘书长骆建华同样认为，现在的环保税法在征税力度上与原来的排污费没有太大区别，费改税在短期内可能不会表现出明显作用，“但是从长远来看，环保税对于环境治理肯定是有很大意义的。我认为未来应该逐步提升税率，现在很多民营企业不愿意治污，提高环保税率可以促进治理，但是又会提高企业成本，这是一个需要平衡的问题。”

E20研究院执行院长、北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛表示，征收环保税其实是一个将环境污染负外部性货币化的过程。经济生产，尤其是工业生产中环境污染排放的负外部性，此前都只是一个与企业经济效益无关的外部现象，货币化将环境污染的外部成本转化为企业的内部成本，以经济效益作为引导性调节手段，使得环境保护成为企业的自觉行为，长远来看对于环保治理有很大意义。另外薛涛认为，环保税的另一个作用是增加政府的税收来源，“环保税是一个很健康的税收来源，不是给企业增加负担，而是推动企业转型，激励企业减少排污，更加注重环境保护，这也是维持可持续发展的一种方式”。

薛涛认为，从长期来看，我国的环保事业除了环境保护税法之外，还有多个方面需要继续发展。首先是环境监测，因为计税的依据是相关主体的污染物监测数据。近年来，“监测设备不运行、监测数据造假”的行业乱象时有发生。如何全面监测、提高检测数据准确性，是环保税法实施过程中需要解决的一个问题，也是环境治理事业的基础。

其次是排污权交易，与环保税相同，也是以市场为基础的经济制度安排，将排污权从政府与企业的行政交易变成企业之间的市场经济交易。我国从2007年起试点排污权交易近十年，依然没有落地。

最后是环保公共服务收费的发展，比如此前的垃圾处理收费。薛涛认为，一些环保相关公共服务的成本需要居民来承担一部分，“本次环保税法的纳税人只包括企业，虽然我国最大的污染源是工业污染，排放者肯定是企业，但环境污染是一个负外部性很大的东西，环境质量是全体公民的基本利益，居民也会产生一部分污染，污染者也应当付出一定成本。公共服务收费也有利于培养居民的环保意识。”